文學(xué)常識：永樂大典
中國政府法律顧問制度幫助權(quán)力運(yùn)行在“法治之籠”
10月落下帷幕的中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出“積極推行政府法律顧問制度”、“保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用”。《決定》還把“合法性審查”列為重大行政決策的法定程序之一，沒有經(jīng)過合法性審查或經(jīng)審查不合法的決策就不會生效。
簡單來說，政府法律顧問制度，即引導(dǎo)律師參與政府行政決策和行政執(zhí)法各領(lǐng)域環(huán)節(jié)，為行政行為的合法性把關(guān)，有利于增強(qiáng)政府法治意識、規(guī)范政府行為，從而杜絕行政執(zhí)法機(jī)關(guān)隨意執(zhí)法、領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋決策”等現(xiàn)象，使“法無授權(quán)不可為”真正得以落實(shí)。
趙麗平所在的石家莊市從2012年起就開始制定統(tǒng)一的政府法律顧問制度。截至今年上半年，所有市政府領(lǐng)導(dǎo)和行政部門均已配備法律顧問，而在年底前所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也將全面覆蓋。其中，位于石家莊市西北部的鹿泉區(qū)實(shí)施最早，效果也最為顯著。區(qū)政府規(guī)定，包括對外招商引資項目在內(nèi)的所有政府重大決策，均需由法律顧問出具的法律意見書后方可生效。
鹿泉區(qū)司法局局長郄立江說，現(xiàn)在政府會為所有重大決策召開聯(lián)席會議，而政府聘請的律師也會出席，對決策過程的合法性把關(guān)。法律顧問提出的意見，90%都會被政府采納。
除了區(qū)政府外，鹿泉區(qū)下轄的村莊也已配有法律顧問，趙進(jìn)忠律師即是其中之一。他為其中的7個村子提供法律服務(wù)。村委會要招商引資、建立集體企業(yè)，都由他提供法律意見。村子對外簽訂的所有合同，也需要他簽字之后才能生效。
當(dāng)下，中國各地不同級別的行政機(jī)關(guān)都在積極探索法律顧問制度，法律顧問隊伍也在不斷增長。據(jù)人民日報報道，截至去年，中國約有23500名律師受聘擔(dān)任各級政府部門的法律顧問，占全國律師總數(shù)的1/10以上。
據(jù)了解，除參與重大決策制定外，政府法律顧問的工作還包括監(jiān)督政府立法、出庭應(yīng)訴、信訪接待和協(xié)助處理突發(fā)事件等，如此全方位的介入將幫助政府更好地在法治的框架內(nèi)使用權(quán)力。
從上個世紀(jì)80年代開始，中國已有地方政府開始嘗試聘請法律顧問協(xié)助處理涉法行政事務(wù)。盡管不少地區(qū)已初見成效，但一直以來仍處于探索階段。
中共十八屆三中全會提出“普遍建立法律顧問制度”，此次的四中全會更是明確指出要“積極推行政府法律顧問制度”，為制度的細(xì)化指明了方向，也為進(jìn)一步理順管理體制機(jī)制提供了契機(jī)。
國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏表示，目前多部門正在研究普遍建立法律顧問制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，而一系列舉措有望在明后年出臺，使這項制度真正盡快建立起來。
中共十八大提出到2020年基本建成法治政府，而政府法律顧問制度的建立將會有助于政府部門依法行政、依法決策，為此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供助力。
湖南積極推行政府法律顧問制度 保證依法行政
22份央企合作合同的合法性審查
據(jù)統(tǒng)計，截至今年上半年，已有51家央企的103個項目落戶長沙，總投資額1434億元。 然而，你是否知道，為了對接好央企，實(shí)現(xiàn)項目落地生根、茁壯成長，長沙市法律顧問團(tuán)全程跟進(jìn)，對每一份合作項目合同進(jìn)行論證評估、合法性審查，未經(jīng)合法性審查的重大項目合同不提交討論。
讓時間回溯到2012年7月。長沙與中央企業(yè)合作發(fā)展暨重大項目推介會在北京舉辦，活動實(shí)現(xiàn)簽約項目22個，簽約資金達(dá)350億元。這些項目與省會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整、重大民生密切相關(guān)，合同標(biāo)的額大、法律關(guān)系復(fù)雜、審查任務(wù)重、審查時間緊。
長沙市政府法制辦聯(lián)合上海建緯律師事務(wù)所長沙分所、湖南國風(fēng)德賽律師事務(wù)所的律師和相關(guān)法律專家，組成法律顧問團(tuán)，對招商引資合同、項目投資建設(shè)合同、合作意向書、項目合作協(xié)議、投資框架協(xié)議等等，逐字逐句集中全面審查，發(fā)現(xiàn)問題并提出修改建議幾十處。
22個重大合作項目由于有了強(qiáng)有力的法律保障，實(shí)施中合法依規(guī)開展，沒有出現(xiàn)違法或違約現(xiàn)象。
走好依法行政“先手棋”
“十八屆四中全會決定要求重大決策有請法律顧問，是落實(shí)依法治國，尤其是依法行政的先手棋。”11月14日，省政府法制辦副主任張建華接受記者采訪時表示，行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策，往往涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾切身利益，決策是源頭，如果決策錯了，后面都跟著錯了。抓科學(xué)民主決策，抓住了政府行為、行政行為依法之關(guān)鍵。
張建華認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)重大決策前，需要組織有關(guān)部門、社會組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)專家，就該項行政決策的合法性、合理性、可行性、可控性等進(jìn)行咨詢論證。2008年，我省在全國率先出臺《湖南省行政程序規(guī)定》，將重大行政決策進(jìn)行合法性審查等規(guī)定為前置條件，此后省政府及各級政府在進(jìn)行重大行政決策時，政府法制機(jī)構(gòu)對決策給予了合法性審查。
法律專家顧問團(tuán)如何才能參與好政府重大決策?張建華認(rèn)為，首先，黨委、政府要牢固樹立依法執(zhí)政、依法行政理念，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。長沙市跟央企合作中，重大項目合同先通過專家咨詢論證、合法性審查，實(shí)施中均取得良好效果，就是很好的例證。其次，對于重大行政決策事項，法律顧問等相關(guān)專家可采取專家咨詢論證會(包括網(wǎng)絡(luò)、視頻、電視會議)、提交咨詢論證書面意見或其他適當(dāng)方式，從合法性、合理性、可行性、科學(xué)性和各種負(fù)面影響及風(fēng)險分析、其他必要的相關(guān)因素等方面進(jìn)行咨詢論證。為了彌補(bǔ)政府法制力量不夠，政府需要對外聘請專家、律師，外聘法律顧問應(yīng)當(dāng)是以本地為主、熟悉行政法律特點(diǎn)、確實(shí)愿意為行政機(jī)關(guān)提供法律服務(wù)的人。
不少接受采訪的法務(wù)工作者談到，法律顧問要在推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用，管理工作應(yīng)當(dāng)跟上。長沙市政府法制辦副主任錢曉鋼表示，政府決策有保密性和程序性特點(diǎn)，參與政府決策咨詢論證人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律，不得泄露咨詢論證的內(nèi)容、過程和結(jié)果等重要信息，不得泄露國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，出現(xiàn)違法的，依照有關(guān)法律、法規(guī)予以處理，追究法律責(zé)任;造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法賠償損失。張建華說，在對政府法制機(jī)構(gòu)隊伍進(jìn)行能力建設(shè)的同時，對外聘法律專家顧問也要加強(qiáng)培訓(xùn)、考核和管理，工作報酬要與工作數(shù)量質(zhì)量掛鉤，進(jìn)行績效考核，解決顧而不問、聘而不問的問題。
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