公共政策被動(dòng)參與形成機(jī)理
公共政策被動(dòng)參與形成機(jī)理
[摘要]廣泛的公共政策參與是政策過程民主化的需要，也是彰顯公共政策民主化的重要方面。
但是，由于受到參與主體參與意識(shí)的束縛、政策權(quán)威主體的排斥、參與路徑不暢等因素的制約，在我國(guó)政策領(lǐng)域還普遍存在著形式化的“偽參與”――被動(dòng)政策參與。
本文就被動(dòng)政策參與的形成機(jī)理提出管見。
[關(guān)鍵詞]政策參與;被動(dòng)政策參與;途徑
一、政策參與的三種表現(xiàn)形式
公共政策是現(xiàn)代國(guó)家治理的工具，其核心價(jià)值取向應(yīng)為公共利益，要使得公共政策能夠嚴(yán)格地按照公共利益這個(gè)核心運(yùn)行，廣泛的公共政策參與是不可避免的。
在現(xiàn)代民主制國(guó)家里，政策參與得到了普遍的重視，它既被視為公民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利，也被作為實(shí)現(xiàn)(政治)政策民主化、科學(xué)化的重要途徑。
“就政策參與這個(gè)術(shù)語來說，我們指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及(或)他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的合法活動(dòng)�！闭邊⑴c作為政治參與的主要形式之一，可定義為“平民以各種合法性的途徑，影響政治權(quán)威主體選擇及行動(dòng)的各種政治活動(dòng)�！�，理論界通常就主動(dòng)政策參與進(jìn)行探討和分析，但對(duì)被動(dòng)政策參與卻較少觸及。
何謂被動(dòng)政策參與?顧名思義，被動(dòng)政策參與主動(dòng)政策參與是一個(gè)相反的概念，有主動(dòng)就會(huì)有被動(dòng)，兩者是相生的。
被動(dòng)政策參與即消極參與的政策主體在相關(guān)外界環(huán)境作用下，進(jìn)行政策參與的行為。
我國(guó)的民主化進(jìn)程嚴(yán)格來講肇始于新中國(guó)建立后，雖然在中國(guó)共產(chǎn)黨的大力倡導(dǎo)和改革下，我國(guó)的民主化在政治的各個(gè)領(lǐng)域都取得了世人矚目的成就，但由于受制于傳統(tǒng)小農(nóng)思想、特殊利益群體排斥、政策參與路徑的阻隔等影響，目前還普遍存在著被動(dòng)政策參與現(xiàn)象。
在政策參與的類別中，根據(jù)政策參與主體的主觀參與意志，大體可分為三類：主動(dòng)政策參與、被動(dòng)政策參與以及中性的政策參與。
主動(dòng)政策參與存在于民主化程度較高、公民意識(shí)較強(qiáng)的社會(huì)中，在這種社會(huì)背景下，公民更具有主人翁精神，他們具有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感，能夠切身感受到政策參與對(duì)于自身利益的影響，認(rèn)為自己在行使政治權(quán)利的過程中，也在維護(hù)和增進(jìn)自己的利益。
因此，他們的參與熱情較高，在參與的表現(xiàn)形式上，也較為主動(dòng);被動(dòng)政策參與多存在于民主進(jìn)程剛剛起步，遠(yuǎn)未達(dá)到高度民主的社會(huì)環(huán)境中。
這時(shí)，人們多囿于小農(nóng)意識(shí)，“肉食者謀之”等落后的觀念，認(rèn)為政策是自上而下的，是由政治精英制定和推行的，自己只有遵守的義務(wù)而無提出異議的權(quán)利，即使知道憲法中規(guī)定公民享有政治參與的權(quán)利，但也會(huì)認(rèn)為“孤掌難鳴”，一己之力難撼泰山，即使自己積極參與，發(fā)表了意見，對(duì)政策過程也不會(huì)產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的影響。
因此，便專心于經(jīng)營(yíng)自己的生活，主動(dòng)疏遠(yuǎn)了政治領(lǐng)域，這便形成了消極的政治觀念。
或出于政治的需要，或出于民主進(jìn)程的推動(dòng)，相關(guān)權(quán)威主體會(huì)鼓勵(lì)或要求公眾參與，但在消極的參與觀念影響下，便出現(xiàn)了被動(dòng)性的政策參與。
中性的政策參與存在于社會(huì)政治民主化進(jìn)程中度發(fā)展，公民意識(shí)有所覺醒，但參與的愿望和參與的渠道還不是十分強(qiáng)烈和暢通的社會(huì)中，公民的參與多是在政府機(jī)構(gòu)或者相關(guān)主體的倡導(dǎo)鼓勵(lì)下進(jìn)行的參與，這種參與既談不上積極主動(dòng)，也不能算作十分被動(dòng)，因?yàn)�，公民有參與的想法，但又往往不會(huì)自己主動(dòng)投身參與，但當(dāng)被排斥在參與行列之外時(shí)，他們又往往會(huì)表現(xiàn)出對(duì)政府漠視其權(quán)利的憤慨和憂慮。
被動(dòng)政策參與作為主動(dòng)政策參與的對(duì)立面，在我國(guó)這個(gè)擁有五千多年封建制度的國(guó)度里，是普遍存在的。
人們?cè)趥鹘y(tǒng)歷史的慣性影響下生活，似乎習(xí)慣了自給自足的小農(nóng)生活，回避政事、疏于問政成為一種生活共識(shí)，而不愿意去參與到事關(guān)公共利益的政策過程中來。
這一方面表現(xiàn)為他們對(duì)自身權(quán)利的漠視，另一方面也表現(xiàn)為對(duì)權(quán)威政策主體的不信任。
但是，為了推進(jìn)民主化進(jìn)程和真正使政策過程具有公共性，從而使公民權(quán)利得到張揚(yáng)、公民利益得到保障，我國(guó)憲法中明確規(guī)定了公民的相關(guān)參與權(quán)利，相關(guān)法律法規(guī)如《選舉法》等也規(guī)定了公民參與的渠道和程序，使公民的參與權(quán)利行使得到理性的保障。
但是，由于公眾消極的政治參與觀念、一些相關(guān)權(quán)威機(jī)關(guān)“懼民”、“輕民”等思想的影響，懼怕公民參與左右自己的決策意志，輕視公民參與的能力與水平，認(rèn)為公民參與徒勞無益，因此，他們往往會(huì)傾向于排斥公民政策參與。
但為了符合相關(guān)程序規(guī)定的需要，而又不得不在制定和推行政策過程中，會(huì)“不情愿”地動(dòng)員群眾參與到政策過程中來，但對(duì)于公眾的建議和意見，往往置之不理，甚至抱有敵意。
懷有消極參與意識(shí)的公眾，多數(shù)也只是為了完成“任務(wù)”而按照權(quán)威機(jī)關(guān)的要求，表達(dá)了“自己”的政治選擇。
在這種前提下，多數(shù)被動(dòng)參與者并不能真實(shí)表達(dá)自己的意愿選擇，當(dāng)然，也不排除有少數(shù)被動(dòng)參與者在被動(dòng)地參與了政策過程時(shí)，卻主動(dòng)地表達(dá)了自己的真實(shí)意愿。
二、被動(dòng)政策參與形成的機(jī)理
被動(dòng)政策參與無論在民主進(jìn)程較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，抑或是較為落后的國(guó)家，都是普遍存在的，只是在前者那里不是主流而已。
被動(dòng)政策參與為什么會(huì)形成?這種參與形式形成的機(jī)理是什么呢?
1 主體性原因：參與意識(shí)淡薄。
大凡被動(dòng)做事都與自己意識(shí)有關(guān)。
也就是說，在意識(shí)里就存在著不情愿的主觀意思。
為什么會(huì)形成這種情況呢?這里既有傳統(tǒng)的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因，既有自身素養(yǎng)的原因，也有客觀情勢(shì)的原因。
越是擁有較長(zhǎng)封建傳統(tǒng)的國(guó)家，往往更多地存在著參與意識(shí)薄弱的人群，這是因?yàn)閭鹘y(tǒng)集權(quán)的歷史慣性在影響著人們的參與觀念。
在集權(quán)統(tǒng)治下，只有少數(shù)人才有機(jī)會(huì)進(jìn)入?yún)⑴c的體制內(nèi)，其他人員只是政策的接受者。
在這種慣性的影響下，人們往往更容易形成被動(dòng)的參與意識(shí)。
決策對(duì)于權(quán)威主體是一種權(quán)力，而對(duì)于公眾來說參與決策是一種權(quán)利，權(quán)力與權(quán)利往往是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。
當(dāng)公眾參與權(quán)利得到有效的張揚(yáng)時(shí)，權(quán)威主體的決策權(quán)力，往往會(huì)受到監(jiān)督和制約，權(quán)威主體不再可能任由自己的意志而為。
在西方國(guó)家，利益集團(tuán)更容易綁架政府，政府亦容易墮落為利益集團(tuán)的代表，利益集團(tuán)與議會(huì)、政府形成鐵三角關(guān)系，為了鐵三角關(guān)系的穩(wěn)定，利益集團(tuán)利益最大化，政府更傾向于弱化公民的參與權(quán)利，當(dāng)政府以權(quán)威主體的方式有意無意的弱化公眾參與權(quán)時(shí)，除了部分政治意識(shí)較強(qiáng)的公眾會(huì)提出強(qiáng)烈的反對(duì)和質(zhì)疑外，更多地會(huì)選擇無奈的默許。
在我國(guó)，黨和政府是代表最廣大人民的根本利益的政治主體，但是黨和政府作為整體的理性，并不代表其組成部分也是絕對(duì)的理性。
由于多種原因，在我國(guó)一些權(quán)威組織中目前還存在著違背“公共性”決策與行政的現(xiàn)象，這與經(jīng)濟(jì)學(xué)中將人視為“理性經(jīng)濟(jì)人”是一致的，經(jīng)濟(jì)人在行事過程中往往會(huì)追求利益的最大化，因此，為了使
決策的結(jié)果，政策的過程更有利于自己，他們也會(huì)傾向于排斥公眾的政策參與，在我國(guó)普遍存在的“參與無用論”便是對(duì)這種情況的觀照，在這種情形下，在我國(guó)存在參與意識(shí)不強(qiáng)的巨大群體就不足為奇了。
西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍經(jīng)歷了“民主、自由、博愛”等思想的洗禮，甚至經(jīng)歷了為爭(zhēng)取民主、自由、博愛等權(quán)利而產(chǎn)生的腥風(fēng)血雨，因此，民主、民權(quán)思想深植心中。
所以，在這些國(guó)家往往存在著更多重視自身權(quán)利，參與熱情較高的民眾。
而經(jīng)歷了五千年的封建文明史的中國(guó)，近代雖然也經(jīng)歷了高舉“德先生、賽先生”旗幟的“五四”運(yùn)動(dòng)等一系列以宣傳西方民主進(jìn)步思想為主的學(xué)生運(yùn)動(dòng)，但總體上對(duì)國(guó)人的傳統(tǒng)思想意識(shí)的改造雖有助益，卻難以撼動(dòng)和徹底改觀。
“肉食者謀之”等消極對(duì)待參政議政權(quán)利的現(xiàn)象依然普遍存在，甚至建立新中國(guó)后，經(jīng)歷了60多年的憲法宣傳，人們的這種思想依然根深蒂固，難以根除。
又加上我國(guó)公眾還存在文化素養(yǎng)較低等因素的影響，在一定時(shí)期內(nèi)，我國(guó)公眾的參與意識(shí)薄弱的現(xiàn)象還將持續(xù)下去，在這種單薄的參與意識(shí)下，公眾的參與不會(huì)是主動(dòng)的，政府為了推動(dòng)民主進(jìn)程，保障公眾的參與權(quán)利，往往會(huì)動(dòng)員公眾參與政策過程，但這種參與對(duì)于公眾來說，往往是被動(dòng)性的，公眾往往對(duì)于自己參與的權(quán)利草率對(duì)待，甚至?xí)荒承┢诖齾⑴c結(jié)果利己的個(gè)人或者集團(tuán)操縱。
2 客觀性原因：渠道不通暢、機(jī)制不健全。
參與渠道不暢、機(jī)制不健全，是當(dāng)前影響我國(guó)公眾政策參與的一大障礙，賦予公眾參與的權(quán)利和自由。
還要建立方便參與的渠道和制度，只有這樣，公眾的參與才能夠得以順暢的進(jìn)行。
沒有暢通的政策參與渠道和健全的政策參與機(jī)制，公眾的主動(dòng)參與就是水中月、鏡中花，公眾的政策參與就會(huì)變得更為被動(dòng)。
我國(guó)自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，國(guó)內(nèi)積累了雄厚的物質(zhì)財(cái)富，人們生活條件大為改觀，并且在這30多年的發(fā)展過程中，一直未有較大政治經(jīng)濟(jì)波折，經(jīng)濟(jì)上的成功既給社會(huì)帶來了雄厚資本，也為政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)提供了強(qiáng)大的物質(zhì)保障和前提。
當(dāng)前，雖然我們要長(zhǎng)期堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)不動(dòng)搖這項(xiàng)中心政策，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單兵突進(jìn)越來越感到政治體制改革滯后的掣肘，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果以及發(fā)展的持續(xù)性越來越需要政治體制改革來加以保障，其中之一就是創(chuàng)造完善的參與機(jī)制和渠道。
回應(yīng)民眾的政治參與要求，以防止改革的倒退、既得利益者的集團(tuán)化、社會(huì)階層的凝固化。
雖然新中國(guó)建立后，我國(guó)政治體制改革一直在探索中漸進(jìn)式開展，但這種改革的速度與力度一直滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
當(dāng)前，我國(guó)政治形勢(shì)總體上是好的，這既得益于我國(guó)較為先進(jìn)的初始政治體制，也得益于這種不間斷的漸進(jìn)式改革。
但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展由量到質(zhì)的跨越，利益階層的分化，貧富差距的拉大，越來越需要相應(yīng)政治體制給予規(guī)范和調(diào)節(jié)，當(dāng)下的政治體制改革的步伐也越來越顯得滯后。
2010年，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30周年之際，國(guó)務(wù)院總理考察深圳時(shí)強(qiáng)調(diào)：“不僅要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，還要推進(jìn)政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)�！笨梢娬误w制改革對(duì)于當(dāng)前中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重要性。
政治參與制度和機(jī)制的構(gòu)建與改革是政治體制改革的重要內(nèi)容之一。
政策參與渠道不暢，機(jī)制不健全主要是由主客觀原因決定的。
客觀原因主要包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治架構(gòu)和參與制度設(shè)計(jì)等其他技術(shù)性因素決定;主觀原因主要包括公眾對(duì)于政策參與的認(rèn)知、權(quán)威政策主體對(duì)于放開參與渠道和建立參與機(jī)制的態(tài)度、相關(guān)利益集團(tuán)價(jià)值取向等。
經(jīng)歷了30多年的改革開放，大力推進(jìn)政治體制改革，暢通公民政策參與渠道和機(jī)制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。
在政治架構(gòu)上，我國(guó)建立新中國(guó)之初就將政治體制設(shè)計(jì)為人民民主專政的政治體制，一直按照“跳出歷史周期律”的要求來建構(gòu)和完善政治體制。
在參與制度的設(shè)計(jì)上，我們既有國(guó)外先進(jìn)的制度工具可資借鑒，又有一系列適宜國(guó)情的本土化的制度構(gòu)想。
可以說，目前我國(guó)進(jìn)一步暢通政策參與渠道和完善政策參與機(jī)制的客觀條件已經(jīng)具備和逐步成熟。
在主觀方面，經(jīng)歷了多年的政治社會(huì)化，新時(shí)期的國(guó)家公民政治參與意識(shí)普遍增強(qiáng)，參與的欲望和呼聲日漸強(qiáng)烈;在政治權(quán)威主體方面，雖然我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)“為人民服務(wù)”、執(zhí)政為民，但幾千年來遺留下來的“民可使由之，不可使知之”、“肉食者謀之”、“官本位”等愚民、避民、輕民的思想一直還有一定的市場(chǎng)，這便形成了政治體制改革的“權(quán)威主體被動(dòng)性”，這嚴(yán)重的制約著我國(guó)政策參與渠道和機(jī)制的拓展和完善。
同時(shí)，我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)了利益的集團(tuán)化趨勢(shì)，階層的凝固化趨勢(shì)，這些已經(jīng)形成的或者將來有可能形成的利益集團(tuán)，固化的階段利益階層對(duì)于政治民主化改革的價(jià)值取向也嚴(yán)重影響著政策參與渠道的暢通和參與機(jī)制的建立和完善。
3 第三方原因：利益集團(tuán)、“精英階層”的阻撓排斥。
早在延安時(shí)期，毛澤東就對(duì)黃炎培提出的“歷史周期律”提出了應(yīng)對(duì)的制度構(gòu)想――“人民民主”。
可見，我黨對(duì)于公眾的民主參與權(quán)利一直都是非常重視的。
但在具體的操作過程中，特別是在改革開放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮的影響下，人的“經(jīng)濟(jì)理性”得以較大程度的釋放，這時(shí)便出現(xiàn)了較多無原則追求自我利益、固化自我地位的權(quán)威主體，這部分主體已經(jīng)疏離了共產(chǎn)主義理想，違背了共產(chǎn)黨員的準(zhǔn)則，喪失了共產(chǎn)黨人的信仰和立場(chǎng)。
當(dāng)然，這部分人只是少數(shù)，但作為“政治精英階層”，其對(duì)當(dāng)下公眾政策參與狀態(tài)的影響也不可忽視，因?yàn)樗麄冋莆罩珯?quán)力，具有公共資源的分配權(quán)，代表著國(guó)家的形象，他們的主體性態(tài)度在一定程度上影響著公眾積極主動(dòng)參與的熱情和信心，造就了公眾政策參與的被動(dòng)性。
隨著社會(huì)利益主體的分化，一部分群體逐步占據(jù)了上流社會(huì)，他們擁有更多的政治經(jīng)濟(jì)資源，在公共政策的制定過程中，享有較大的話語權(quán)，這也即特殊利益集團(tuán)和“社會(huì)精英階層”。
特殊利益集團(tuán)和“社會(huì)精英階層”對(duì)于政治民主化的態(tài)度在很大程度上也在影響著公眾政策參與的主動(dòng)性。
正如馬克思所言“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都與利益有關(guān)”任何利益集團(tuán)和精英階層都有自己特殊的群體利益，他們的一切行為也不無體現(xiàn)關(guān)照自己特殊利益的意識(shí)。
政治的民主化從根本上說，必定會(huì)對(duì)特殊利益集團(tuán)和“精英階層”的利益造成一定程度的影響，如果特殊利益集團(tuán)和“精英階層”已經(jīng)固化，沒有了流出流入的機(jī)制，那么毫無疑問，政治民主化是難以推動(dòng)的，因此，公眾的政策參與權(quán)利也難以得到真正的行使，這更容易造成公眾被動(dòng)參與的局面。
《社會(huì)底層人群向上流動(dòng)面臨困難》文章提出一個(gè)疑問：窮會(huì)成為窮的原因，富會(huì)成為富的原因嗎?文章感嘆，貧富差距加大的趨勢(shì)日趨嚴(yán)重，階層固化所導(dǎo)致的嚴(yán)峻社會(huì)現(xiàn)實(shí)已經(jīng)擺在人們面前，再不可漠視。
這里提出了一個(gè)尖銳的現(xiàn)實(shí)問題：社會(huì)階層固化。
當(dāng)前，在我國(guó)出現(xiàn)了利益的集團(tuán)化，階層固化已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，黨和國(guó)家已經(jīng)注意到了這一問題的嚴(yán)重性，積極推動(dòng)社會(huì)制度的“公正化”，以期逆轉(zhuǎn)這種固化的趨勢(shì)，形成各階層的自由流動(dòng)。
下層向上層流動(dòng)，是需要民主機(jī)制的佑護(hù)和保障的，如果缺少民主機(jī)制，毫無疑問，這種期望將成為泡影。
在這種流動(dòng)過程中，政治的民主化也會(huì)得以加強(qiáng)，公眾的政策參與渠道、機(jī)制也會(huì)得到拓展、暢通和健全，被動(dòng)性的政策參與現(xiàn)象也會(huì)越來越少。
4 合法化原因：公共政策參與的要求。
公共政策合法化是指“法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序?qū)嵤┑囊幌盗袑彶椤⑼ㄟ^、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程”，這是公共政策合法化必經(jīng)的程序，其中審查的主體既包括官方權(quán)威機(jī)構(gòu)。
也包括利益相關(guān)公眾的參與式審查。
當(dāng)然，通常情況下，為了效率起見，政策合法化過程更為注重的是權(quán)威機(jī)構(gòu)的審查。
公眾通過政策參與，對(duì)一項(xiàng)公共政策是否符合公共利益進(jìn)行充分的討論和監(jiān)督，進(jìn)而提出中肯的建議，這有利于政策合法化的順利開展，使政策具備實(shí)質(zhì)意義上的“合法性”即公眾的認(rèn)同。
當(dāng)前，在推動(dòng)政治民主化過程中，公共政策的參與也被越來越多的提及，這一方面是基于法治化的要求;另一方面也是出于遵循法律規(guī)定。
前面提到，公眾單薄的參與意識(shí)造成公眾參與的消極性，狹窄的參與渠道和不健全的參與機(jī)制助長(zhǎng)了公眾參與的“不可能性”，相關(guān)“利益集團(tuán)”和“精英階層”的阻撓排斥進(jìn)一步弱化了公眾參與的效力，當(dāng)然這只是一部分，或者稱之為極少數(shù)，但這種力量的存在卻實(shí)實(shí)在在的對(duì)公眾政策參與產(chǎn)生著重要的影響。
出于合法化和遵循法律規(guī)定的形式化目的，權(quán)威機(jī)關(guān)必須動(dòng)員公眾政策參與，這種動(dòng)員多數(shù)情況下是積極主動(dòng)的，因?yàn)檫@樣才能彰顯政治的民主化，社會(huì)的進(jìn)步。
因此，這便形成了一種矛盾：一方面，消極的參與及妨礙、阻撓參與的因素存在，造成了參與的弱化;另一方面，權(quán)威機(jī)關(guān)又在積極動(dòng)員公眾參與。
這造成了公眾參與的主觀上不情愿，客觀上有障礙與權(quán)威機(jī)關(guān)的參與動(dòng)員甚至于施壓并存的局面。
出于權(quán)威機(jī)關(guān)的動(dòng)員甚至壓力，公眾不得不進(jìn)行政策參與，這時(shí)，形成的參與過程即是被動(dòng)性的。
公共政策合法化的要求便成為公眾被動(dòng)性政策參與形成的重要因素之一。
當(dāng)然，這個(gè)因素，必須基于前面所分析的相關(guān)前提之上，只有具備了前面所分析的相關(guān)因素，該因素才可能造成被動(dòng)性參與的結(jié)果，否則，在權(quán)威機(jī)關(guān)積極動(dòng)員下，所形成的應(yīng)該是公眾充分的意愿表達(dá)和民主進(jìn)程的推進(jìn)。
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