公共管理研究爭(zhēng)議與思考
摘 要:公共管理學(xué)發(fā)展演變過(guò)程中，不同的人對(duì)其進(jìn)行研究并產(chǎn)生了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果。本文旨在通過(guò)公共管理的理論基礎(chǔ)決定公共部門特別是政府在民主與效率的傾向并影響到公共部門角色定位的邏輯，對(duì)其理論基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢(shì)和落腳點(diǎn)方面的一些爭(zhēng)議作些闡述和思考。
關(guān)鍵詞:公共管理;理論基礎(chǔ);民主;效率;公共部門角色
公共行政與公共管理學(xué)作為一門學(xué)科，誕生于20世紀(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，現(xiàn)已有上百年的歷史。自從20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，各國(guó)政府為迎接技術(shù)革命、全球化、國(guó)際政治和各種社會(huì)公共事務(wù)日益增多復(fù)雜的挑戰(zhàn)，其公共部門發(fā)生了非常重要的變化。其中也包括我們國(guó)家。相當(dāng)多的人認(rèn)為這種變化是一種基本的社會(huì)典范的變革。這促使大批行政學(xué)、管理學(xué)方面的專家學(xué)者對(duì)公共管理進(jìn)行研究，但對(duì)于此學(xué)科并無(wú)統(tǒng)一的研究視角。由于有著不同的知識(shí)構(gòu)成、思想觀念、思維方式，不同的人研究公共管理，從而導(dǎo)致了不同的學(xué)術(shù)思想和研究成果，也使得許多公共管理問(wèn)題有了爭(zhēng)議。
一、公共管理的內(nèi)容與范疇
公共管理學(xué)在名稱上一般來(lái)說(shuō)有不同的稱謂，如行政管理學(xué)、行政學(xué)、公共行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公共管理學(xué)，較近的有政府重塑、再造公共部門、公共政策、公共服務(wù)、公共過(guò)程等名稱理論。在我國(guó)國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)修訂后的研究生專業(yè)目錄中，把公共管理列為新設(shè)管理類的一級(jí)學(xué)科，而行政管理則是屬于該一級(jí)學(xué)科的居于首位的二級(jí)學(xué)科之一。二者是最為廣泛的名稱，其英文名稱為Public Administration或簡(jiǎn)稱Administration(來(lái)自拉丁文Administratre)。
公共管理，顧名思義，其對(duì)象是公共事務(wù)，其內(nèi)容也必須具有公共性。一般認(rèn)為，公共的范圍有大有小，大到全人類公共事務(wù)，小到小家庭(或“二人世界”)。但普遍的一致觀點(diǎn)，公共管理是指一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家公眾所需要的管理。而且在近現(xiàn)代，由于全球化的浪潮和國(guó)際間的聯(lián)系日益密切，許多事務(wù)具有國(guó)際性，需要更廣范圍的公共管理，如全球性的政治經(jīng)濟(jì)、氣候與污染、恐怖活動(dòng)問(wèn)題，甚至于宇宙空間的事務(wù)。
基于其內(nèi)容，公共管理離不開(kāi)形式，離不開(kāi)具體的管理管理機(jī)構(gòu)和管理者。但這又與管理內(nèi)容的性質(zhì)有直接的關(guān)系，即不同性質(zhì)的管理內(nèi)容有著不同的管理主體�，F(xiàn)實(shí)生活中，政府的行政管理是公共管理的首要部分，政府的行政機(jī)關(guān)成了公共管理的核心管理機(jī)構(gòu)。但這也存在政府管不了或管不好的事務(wù)，這已非行政所能包攬，而應(yīng)由非政府組織(NGO,即Non―Organization)和非營(yíng)利性組織(NPO，即Non―Profit Organization)等來(lái)承擔(dān)。
二、公共管理的理論基礎(chǔ)之爭(zhēng)
公共管理從其成為一門學(xué)科到目前基本上有兩類。傳統(tǒng)的公共行政模式基于兩種理論，即政治行政兩分法和官僚制理論。新的公共管理理論基礎(chǔ)也在于兩個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理。
威爾遜首先涉及并由古德諾形成系統(tǒng)理論的“政行二分法”，其精神在于，政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政則是國(guó)家意志的執(zhí)行，政治不能干預(yù)行政，排斥政治性及民主和程序標(biāo)準(zhǔn)而維持價(jià)值中立，用科學(xué)方法追求經(jīng)濟(jì)與效率。但在以后社會(huì)的發(fā)展中，很多人展開(kāi)了對(duì)它的批評(píng)，認(rèn)為它忽略了政治環(huán)境對(duì)于公共行政的影響，過(guò)分偏重行政的技術(shù)性，忽視行政的政治性�！敖M織理論之父”馬克思韋伯提出的“管理制理論”實(shí)質(zhì)上是一些行政原則，其理論基礎(chǔ)是這種類型的權(quán)威：“理性/法律型”①。官僚制理論影響極為廣泛深遠(yuǎn)。但正是韋伯制定的他認(rèn)為理想的普遍適用的、穩(wěn)定可靠的、嚴(yán)格和精細(xì)的組織管理理論，因其忽視人性、苛刻的法規(guī)制度和繁文縟節(jié)受到了后人的批評(píng)，一部分原因是它助長(zhǎng)了行政職能擴(kuò)展和行政權(quán)力擴(kuò)張。傳統(tǒng)的理論基礎(chǔ)受到了廣泛的質(zhì)疑。但我們也可以想到，在新的組織模式完全建立之前，“官僚組織”不會(huì)失去其市場(chǎng)的。
而新的理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理是在對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)理論的批判基礎(chǔ)上建立的。新理論基礎(chǔ)的兩部分在本質(zhì)上是不存在分歧的。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門管理都是以“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”(個(gè)人總是趨利避害的)為基礎(chǔ)，并以追求效率和經(jīng)濟(jì)為根據(jù)，以對(duì)政府和其他公共部門重新考慮。主要是限制政府職能范圍，整合政府權(quán)力，重新定位政府角色，建立一種高效卓越的政府。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論作為公共管理的基礎(chǔ)也使經(jīng)濟(jì)學(xué)成為最有利的社會(huì)科學(xué)理論，這在很多方面取得到了證明�！敖�(jīng)濟(jì)學(xué)中最關(guān)鍵的假設(shè)有兩個(gè)。首先，是關(guān)于個(gè)人理性的假設(shè)，即假設(shè)個(gè)人總是趨利避害的。其次，個(gè)人理性的假設(shè)使某一精心構(gòu)筑的模式得以成立，并可以將其高度抽象，依據(jù)此模式可預(yù)期人們的總體行為。”②就是說(shuō)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論能對(duì)于事物解決方法論的問(wèn)題上予以幫助，可以用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)于個(gè)人的假設(shè)應(yīng)用在公共政策的分析制定和執(zhí)行方面。從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論尤其是關(guān)于個(gè)人理性假設(shè)理論對(duì)于政府各個(gè)方面影響日益加深。但也存在一個(gè)問(wèn)題就是政府的公共性和政治性與個(gè)人的個(gè)體性和“自利性”之間的矛盾。
而對(duì)于私營(yíng)部門，是和公共部門共同構(gòu)成整體社會(huì)組織的兩大部門之一。私營(yíng)部門管理對(duì)于公共管理的影響可以說(shuō)是在理論和時(shí)間上都有其表現(xiàn)。例如公共部門對(duì)僵化的韋伯模式的改變而向更具彈性的管理形式的轉(zhuǎn)變是借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)部門的做法，公共部門采納私營(yíng)部門中的人事管理制度包括在組織中推行激勵(lì)機(jī)制和其他不同的制度。當(dāng)然，這些技術(shù)不能說(shuō)絕對(duì)是私營(yíng)部門的技術(shù)，但是來(lái)源于私營(yíng)部門。作為公共管理的理論基礎(chǔ)，私營(yíng)部門管理與公共管理有所不同而使公共管理借鑒私營(yíng)部門遭受批評(píng)。如其對(duì)象范疇不同：公共大眾和個(gè)人、小集體。有人認(rèn)為公共部門與私營(yíng)部門大所不同，因而私營(yíng)部門的管理與公共部門的運(yùn)作并沒(méi)有太大的關(guān)聯(lián)性。作為與私營(yíng)部門最大差異點(diǎn)，公共部門在確定目標(biāo)和測(cè)量結(jié)果方面都有特別的困難而不能在此方面過(guò)多借鑒私營(yíng)部門，并且公共部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共性和非排他性都與私營(yíng)部門有很大差別，這也是私營(yíng)部門管理和公共部門管理或許的確存在本質(zhì)的差別從而造成爭(zhēng)議。
三、“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)之爭(zhēng)
鑒于新的公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)較為抽象和復(fù)雜，有必要略為詳述。以上述及經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)于公共管理的支持，但也有著對(duì)于此的批評(píng)和爭(zhēng)議。批評(píng)主要體現(xiàn)在兩大問(wèn)題上：一是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)本身就是一種有瑕疵的社會(huì)科學(xué)，因而它在政治中的運(yùn)用也是有瑕疵的;二是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)作為私營(yíng)部門運(yùn)行的基礎(chǔ)是具有效用的，但在政府部門中的運(yùn)用則是愚蠢的。
這要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)基本前提：“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)說(shuō)起。在傳統(tǒng)行政學(xué)研究中，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是大公無(wú)私的，是利他主義者。但在這里有一個(gè)矛盾，就是人如果進(jìn)入公共組織就成為大公無(wú)私者，如果進(jìn)入私人組織成為利己主義者，顯然這是不現(xiàn)實(shí)的。后來(lái)的“政府失靈”就有力地證明了這一點(diǎn)。政府的低效率、自我膨脹和“尋租”行為就說(shuō)明了行政人員是有“自私”的動(dòng)機(jī)的。在對(duì)此批判基礎(chǔ)上，公共管理的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)認(rèn)為人是趨利避害的，是“追求自身利益最大化，同時(shí)包含利他的意蘊(yùn)”，從而也出現(xiàn)了以布?xì)J南為代表的公共選擇理論。但是對(duì)于不同國(guó)情的國(guó)家不會(huì)有完全相同的公共管理理論，那么哪種“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)適合我國(guó)的公共行政和公共管理呢?有人主張趨利避害為核心的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)應(yīng)作為我國(guó)公共管理的邏輯起點(diǎn)，并用相應(yīng)的制度和機(jī)制約束公共組織和組織人員;有人認(rèn)為我國(guó)作為以集體主義為傾向的國(guó)家應(yīng)倡導(dǎo)“集體主義功利性和公共性”③為核心的“經(jīng)紀(jì)人”假設(shè)。筆者認(rèn)為以公有制為主的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的我國(guó)，以發(fā)展社會(huì)主義為目標(biāo)，大力發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)出現(xiàn)很多問(wèn)題的情況下，應(yīng)把我國(guó)“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)定位在公共性方面，并輔以完備的約束機(jī)制。
四、民主與效率之爭(zhēng)
由于公共管理理論基礎(chǔ)的決定作用和政府職能的履行，公共管理理論和實(shí)踐上歷來(lái)有兩種傾向：民主與效率。在美國(guó)行政思想史上，一直存在著憲政主義和管理主義兩種傾向。前者關(guān)注社會(huì)公正、平等、民主、回應(yīng)性等;后者則關(guān)注效率。亞歷山大漢密爾頓和托馬斯杰斐遜分別作為兩種傾向的代表。這種現(xiàn)象具有民主與效率之爭(zhēng)的代表性。并且這兩種傾向在公共管理歷史上呈現(xiàn)鐘擺現(xiàn)象。
民主、公平與效率一直存在矛盾。因政府的職能的履行和擴(kuò)展與提供公共商品和服務(wù)使效率主導(dǎo)了早期公共行政領(lǐng)域理論研究和實(shí)踐，效率標(biāo)準(zhǔn)成為公共管理運(yùn)作成功與否的主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，這就不可避免地與評(píng)價(jià)公共管理工作的其他標(biāo)準(zhǔn)――民主原則和正義原則――相抵觸。然而對(duì)于效率標(biāo)準(zhǔn)的毫無(wú)保留地接受就會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。例如決策的個(gè)人專斷、社會(huì)的貧富分化加劇等等。馬歇爾迪莫克就描繪了一幅合乎人之本性、更具人之常情的管理圖景，他認(rèn)為機(jī)械的效率只能是“冷冰冰的、缺乏人性的算計(jì)，而成功的行政管理是富有熱情的、生氣和人性的管理活動(dòng)�！睂�(duì)政府工作人員來(lái)說(shuō)，“滿足公眾的共同需求就是對(duì)他們行動(dòng)的最終檢驗(yàn)和評(píng)價(jià)�！雹茏鳛橄碛泄矙�(quán)力，服務(wù)公眾利益的公共管理如一味追求效率，就會(huì)失于對(duì)民主、公眾、平等的表達(dá)。對(duì)于我國(guó)，更應(yīng)在現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)下追求效率的同時(shí)，注意公共管理的民主和公正。
五、公共部門角色之爭(zhēng)
公共部門角色其實(shí)就是公共部門尤其是政府應(yīng)該干什么，不應(yīng)該干什么，主要是政府職能問(wèn)題。這一問(wèn)題自過(guò)去到現(xiàn)在一直有著爭(zhēng)議。在不斷的發(fā)展和膨脹下，公共部門成為了一個(gè)“巨物”，“從搖籃到墳?zāi)埂毙蜗蟮孛枥L了其無(wú)所不在的深刻影響，也形成了“大政府、小社會(huì)”的局面。20世紀(jì)70年代到80年代，由于經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政府規(guī)模和活動(dòng)范圍的抨擊，使最好的政府就是最小的政府這一觀點(diǎn)日益風(fēng)行。促使人們重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)公共部門的角色和職能。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)一直是政府在經(jīng)濟(jì)方面的作用：“政府是否提供財(cái)貨和服務(wù)?是否應(yīng)將其中一部門移交市場(chǎng)部門?它是否應(yīng)該管制或在多大程度上管制?對(duì)于這些問(wèn)題的爭(zhēng)論，事實(shí)上就是政府職能的合理配置問(wèn)題”⑤。
新的公共管理要求政府改變角色，改變中央計(jì)劃，允許經(jīng)濟(jì)自由化，對(duì)公共企業(yè)實(shí)行民營(yíng)化或公私合營(yíng)，并對(duì)政府的管理進(jìn)行改革，包括行政體制改革和政治上有限的“讓步”。但新公共管理的內(nèi)容之一改變政府職能，縮小政府規(guī)模建立“小政府”并非說(shuō)是無(wú)限地削弱政府，而是要求“政府要發(fā)揮新的、不同的作用――不是作為唯一的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者”⑥。但公共管理政府角色的原則對(duì)于很多國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家公共部門中的運(yùn)用還是存在一些問(wèn)題。例如，新公共管理的基礎(chǔ)是將市場(chǎng)原則運(yùn)用于公共政策和公共管理，它是和精簡(jiǎn)政府、開(kāi)發(fā)市場(chǎng)相聯(lián)系的，但采用市場(chǎng)和公共管理的方法與使市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)是不同的事情，市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變可能導(dǎo)致腐朽的嚴(yán)重及缺少健全完善的法律制度對(duì)于市場(chǎng)的管理等等。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，“官僚制”可說(shuō)是在我國(guó)還很重要，對(duì)于這些新的原則和要求我國(guó)是否適應(yīng)，如應(yīng)用會(huì)有哪些問(wèn)題，這都是值得研究和考慮的。
因此，對(duì)于政府角色爭(zhēng)論的結(jié)論就是，沒(méi)有普遍使用的政府角色理論，而每個(gè)國(guó)家在對(duì)本政府角色定位時(shí)，必須考慮本國(guó)國(guó)情，找到適合自己政府的運(yùn)行模式和政府角色定位，以有效提升政府能力。
席卷全球的公共管理變革在一定意義上說(shuō)，完全改變了政府管理的理念。事實(shí)上，面對(duì)新世紀(jì)的挑戰(zhàn)，世界各國(guó)都在重新思考政府問(wèn)題。我國(guó)公共管理的目的是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益。江X民在十六大報(bào)告中講到政治建設(shè)和政治體制改革方面時(shí)說(shuō)：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家做主，最廣泛動(dòng)員和組織人民群眾依法治理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益�！雹呶覀儾荒芤晃度P批判傳統(tǒng)行政管理而全面宣揚(yáng)新公共管理，應(yīng)在我國(guó)公共管理的實(shí)踐中借鑒公共管理變革的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，并保持與國(guó)際接軌，使公共管理在促進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。
注釋：
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